文：岑建兴（台湾国立交通大学亚际文化研究硕士生）
当人们在2019年年底盘算着新的一年时，新冠病毒已悄悄地决定了2020年的基调。新冠病毒先从中国武汉爆发，在数月后就已传递至全球各地，引发了我们这世代的全球大流行。截至6月23日，全球共累计了919万2752宗确诊病例，当中有高达47万4445人丧失性命。疫情虽在各地政府应对下看似缓和，但并不代表我们能重归“正常”。反之，疫情后的世界也同样不稳定，除了世界卫生组织警告可能出现第二波全球大流行外，疫情期间看似短暂的应对性措施，将会深远地印刻在我们的共同经验中，并直接或间接地重塑疫情后的世界。
疫情最直接冲击的就是人体本身。一具具会染病、生病和死亡的躯体及生命成为了这期间受治理的对象。为控制疫情，世界各地政府实施以社交疏离为中心的措施，着重在控制人的移动、移动流量及移动方式等。在疫情控管下，过往我们熟知的移动方式已被重新诠释或有所转换。然而对于移工、难民及寻求庇护者等非公民来说，他们陷入了移动的矛盾中。他们除了担心自身的移动（无论是境内或境外的移动）过程中或会染上新冠肺炎外，他们也同时被视为潜在传染者/侵略者而遭受更严苛的移动管制。然而，我们不能就此认为这些现象如疫情一样是“全新”的，这种公民与非公民间差别待遇是早已发生的现实，但在疫情下不单是有所加剧，还延伸出新的面向及不平等。
也因为如此，为了解公民与非公民这期间所受到的差别待遇，我们必须要追溯这种区分方式的起源。带着这样的关怀，本篇观察将以马来西亚在疫情期间对于难民、移工及寻求庇护者采取的措施为开端，试图从中追溯在大马情景下，形塑公民与非公民受差异对待的历史及结构因素，为大马非公民相关讨论或研究文献等略尽棉力。文章将分为两部分，第一部分将整理自实施行动管制令（以下简称限行令）至今，大马政府处理非公民事务上的措施及态度；第二部分则会依据这些措施及态度进行分析，并会从后殖民主义视角分析大马移民体制，及公民与非公民差别待遇现象。
无政策的政策
大马自3月18日实施全国性限行令，期望能够透过限制人口流动及汇集，缓和逐渐升高的确诊病例。早在3月12日，当局发现Tablighi Jamaat伊斯兰传道会的活动中出现新疫情群聚。综合各家媒体的报导，该活动共有1万多人出席，当中非公民参与者有5000多人，而罗兴亚难民就占据其中的2000多位 。虽然当局已认知到疫情已在非公民群体中传开，但迟至3月22日的部长限行令特别会议上，才正式公布当局并不会逮捕无证移民，并“……不会查问他们的证件，而是关注他们是否对2019冠病检测呈阳性” 。同日，卫生部也宣布非公民等（包括外籍配偶），在指定政府医院内可免费接受新冠肺炎的检测及治疗。
3月27日起，大马政府宣布在检测到大型疫情群聚的地区实施加强限行令（以下简称加限令）。加限令与限行令最大区别在于它仅封锁特定地方。当局在封锁区域设置路障及篱笆以阻止居民及访客进出，卫生部也会在该区设立户外中心进行针对性检测。首个实施加强限行令的地区包括柔佛州新邦令金两个住宅区。继新邦令金后，乌鲁冷岳21里至24里、吉隆坡City One公寓、雪兰莪敏申组屋及马来亚敏申组屋、印度清真寺路一带及士拉央批发巴刹一带先后列为加限令管制区。而印度清真寺路与士拉央的加限区，则是移工的居住地，确诊病患也以移工为主。
近乎在同一时间，大马政府也加强控管海域及国界，而国内反移民情绪声音逐渐增大。在4月5日，一艘载有202名罗兴亚难民进入马来西亚海域，抵达浮罗交怡岛，当局将他们安排在岛上隔离。巧合的是，在4月10日宣布实施次轮限行令时，大马首相慕尤丁指大马的国界有许多“老鼠道”（Lorong Tikus），若“不加紧把关边界安全，那些外国人能非法进入国内并把病毒传到国内” 。大马皇家军队也在同一天响应首相的指示，指将与大马皇家警察部队及普通行动部队合作，共同捍卫国界与海域。4月17日，这三方合作成功阻拦一艘载有200名罗兴亚难民进入大马海域，并仅在船上派送基本物资后就遣出大马海域。
不久后，各社交媒体平台开始流传一封由大马-缅甸罗兴亚族人权组织（Myanmar Ethnic Rohingya Human Rights Organization Malaysia，MERHROM）主席扎法阿曼·宾·阿都干尼致函给前人力资源部部长的信件。在这份信件中，他恳求大马政府允许罗兴亚难民合法工作权、工作保险、减低医疗费用及不要进行逮捕。然而该份信函被社交媒体平台使用者解读为是罗兴亚难民要大马公民权，带动起网络上出现的反非公民声音浪潮，扎法阿曼·宾·阿都干尼因此也受到死亡恐吓。
这股反非公民情绪一直延续到5月，同时，大马政府也改变了疫情期间对待非公民的基本态度。在5月1日劳动节的早晨，三个早前被宣布为加限区的City One公寓、雪兰莪敏申组屋及马来亚敏申组屋、印度清真寺一带出现约300位执法人员，带走大量无证的非公民，当中包括妇女及儿童，至移民厅扣留所等待遣返。国防高级部长依斯迈沙比里隔天在记者会透露，当天的行动有多达586名已检测为阴性的“非法”非公民被逮捕。依斯迈沙比里也捍卫政府这个做法，并指相关移民法律并没有因疫情更动，而这些执法行动只是“标准操作”。全国总警长也在另一个场合上，指明这些执法行动是“遏制新冠病毒疫情蔓延的做法之一”，因“……我们不能让他们自由走动，若他们离开原地，我们很难追踪他们的下落” 。
这种大型逮捕“非法”非公民行动相继在吉隆坡市一带的加限区内展开。5月份，大型逮捕行动陆续在印度清真寺一带（5月3日）、士拉央加限令地区（5月11日）及八打令再也旧区（5月20日）展开。粗略综合各媒体的报导统计，单是5月进行的执法行动就已逮捕至少2183名“非法”非公民，当中还不包括因违反限行令规定的“合法”或“非法”非公民等。
多次逮捕行动后，不少非政府组织担忧大批非公民被扣留，或会增加感染的机率，而这项担忧也在之后化为现实。在5月18日，一家缅甸媒体指5位从大马遣返回国的缅甸移工确诊患上新冠肺炎。3天后，大马卫生部指出吉隆坡武吉加里而移民厅扣留所发现多达35宗确诊病例，接下来士毛月及雪邦移民厅扣留所也出现疫情群聚。移民厅扣留所发生感染而受到非政府团体抨击，依斯迈沙比里却反指“其实他们（批评者）应该感谢我们，如果没有逮捕，他们一定会把新冠病毒传播给无辜人士” 。
欲就势改革移工制度
此外，种种迹象显示大马政府有意在限行令后对移工或移民制度进行改革。5月18日，在大马重新召开的国会上，国家元首御词中提及政府应针对无证移工问题所引起的经济、社会和国家安全问题，制定全面策略。5月28日，首相也下令加速处理无证移工遣返事宜，而依斯迈沙比里稍后也指已和多个移工来源国合作，进行遣返工作。然而最为重要的宣布是人力资源部部长沙拉瓦南指今年内冻结引进移工，以优先让本地失业工人能找到工作。此外，他也希望能将国内移工人数减少至50%以上，但也探讨允许特定领域继续聘请移工。另一方面，大马政府也延续先前不接受难民的原则，开启了命名为“堡垒行动”（OPS Benteng）的海域巡逻工作，以阻止有人非法入境，同时也在执法队伍内展开调查行动，找出与偷渡集团勾结的官员。
从上述的事件整理来看，显示出大马政府在疫情期间，对非公民态度的两个阶段。第一个阶段从3月至4月尾算起，当时大马政府仍对国内的非公民群体有着应有的态度，即至少明确表示不因他们的身份而限制他们求医的权利。然而，4月尾起，政府的态度有近乎180度的改变。在国内，大马政府利用加限区控管人口出入之便，逮捕“非法”非公民，并不顾时事评论人或非政府组织的呼吁，把被逮捕者送往感染机率更高的移民厅扣留所内。在边境及境内，前者是大马政府加强海域巡逻，阻止多艘载有难民的船只进入海域内；后者是调查及逮捕移民执法部门内有与偷渡集团勾结的官员及组织等。
对于这样态度的转变，联合国移民权益特派员莫拉莱斯（Felipe González Morales）指这项转折是“令人震惊的”。虽然大马政府态度与行动的确有所改变，然而依据作者观察，或许将之形容为“无政策的政策”会更贴切。这种描述是指大马政府在疫情期间的措施，有如国内针对移工或难民的制度，除了惩罚性的遣返或监禁的政策核心外，鲜少有认真对待移工或难民基本权益的实施。除此之外，疫情期间对非公民的“无政策”，让政府能够依据他们的情势判断，灵活甚至是以突发奇想的方式实施他们认为理应展开的“政策”，在加限区内进行大逮捕行动便是其中一例。换句话说，疫情中对待非公民群体的方式与态度，只是延续过往的移民及难民政策的核心，并没有任何实质的改变。
如果上述观察现象属实，那表示我们有必要理解国家是如何处置移民或难民的课题。我们应继续追问，在移工或难民政策下，公民与非公民间又是如何划分而成的呢？作者认为，在大马的脉络下，这些提问不能忽略大马的后殖民状况，更须将它作为理解的前题，才能试图理解划分公民与非公民的方式。
后殖民国家的移民政策及人口划界
人与物的迁移，深刻地影响马来西亚及其周遭国度的历史。就以有着多个群岛的马来西亚及印尼来说，从自己熟知的地方迁移至其他地方的行动，并非是一种定居以外的“特例”，反之是一个必要的经济、文化及政治行动。王赓武（1985）比较了'Merantau'及'Berpindah'两个马来语词汇，指出'Berpindah'比起'Merantau'有着更明确的目的地，并且暗示更长时间或永久定居的迁移模式。'Merantau'源自于米南加保人的语言，指涉没有特定时限内远离故乡至其他地方打拼，但并不包括奴隶贩卖或逃难的迁移形式。王赓武也指出，他倾向认为'Merantau'的传统使得早期国家依赖流动性人力，无论是地方上的强人（Big Men）、伊斯兰教传教士及各个殖民者都借助这样的方式获得人力、物资、思维的汇聚与散播等。
另一方面，各国殖民者也带来新的迁移模式、发展及管制。单以马来西亚脉络来说，自英国东印度公司时期就开始引进来自各地的外来劳动人口，当中不只有来自中国南部的华裔劳工或是南印度的印裔劳工，甚至也包括了来自隶属在荷兰殖民者控管下爪哇人、米南佳保人及班嘉人等。就这样，英殖民者向当时马来亚半岛进行了双重的资本剥削——控制及巩固（consolidate）马来裔农民，以及在资本企业内剥削以非马来裔为主的劳动力，产生了“分而治之”的“多元社会”（Ong, 2010）。
这些从英殖民时期开始的社会工程，至今都能感受到其影响力。它们除了影响独立后不同宗族间的互动外，同时也为划分公民与非公民的手段提供基础。自马来亚独立，以及后来马来西亚的成立，马来西亚成为该区域新兴的主权国家，也开始管制边境及外来人口。另一方面，马来西亚自1971年起实施新经济政策后，其经济增长形式从原有的资源输出改为工业化加工及生产，这也带动及重整了国内的劳动市场结构。由巫统带动的新经济政策的出现则改变经济模式，它的显要目标是增加马来裔/土著在现代经济的参与程度，以及使用公共拨款及固打制度以摆脱马来裔/土著的贫困现象，产生了亲土著资本主义（Micheaux, 2017）。在这样的背景之下，大马政府透过官僚-政党扩散施政策略，重新定义马来乡村社会的社会关系、论述及身份（Ong, 2010）。作者认为，在这项过程中带起了新马来族群中产阶层身份，为大马的国族论述带来了新的面向，进而影响到之后对待非公民的态度及政策。
承接上段所描绘的情景，在新经济政策之下，外资拥有的工业化加工及生产，通常都以劳动力密集形式操作。起初这些外资大量聘雇国内的劳工，其中不少来自乡村区域（Ong, 2010）。然而大量乡村人口外流至工业区，也导致了新兴的油棕种植业出现劳力短缺现象。在种植业者投诉下，大马政府默许移工以非正规方式进驻油棕园区工作，而同样也需大量人力的建筑业随后也开始引入移工，大马其他领域也相续出现这情形。这些因素让大马政府在1990年代开始设置较完整的招聘底薪移工法规及制度（Kaur, 2008）。Diana Wong（2006）则指出这时期移民政策上有显著的变化，由过往基于文化或族群亲近性，且有着明显或隐藏的居住条件的移民体系（Migration System），转变为优先考虑文化或与族群性质较为无关的移工招聘体系（Guest Worker Regime）。
所以我们在上述三段中，看到了马来西亚脉络下的三种迁移论述及实施，‘Merantau’、移民体系到移工招聘体系。这样的转变，都必须从马来西亚所处的后殖民状况中谈起。依据作者自身阅读经验，在马来西亚后殖民状况的讨论，多数都集中在国内族群、政体或艺术等方面，然而作者认为后殖民理论也可在大马对待非公民的态度及行动上有所发挥。
与国内安全事务紧密相联
移工，或是移工招聘体系实际上是一种介于要达到获取劳动力，但不想这些劳动力/人成为社会中的一员的妥协（Surak, 2013），其中一项特征便是对移工招聘期限的严格实施，使得他们没有成为居住国公民的可能。或许马来西亚的移工招聘制度，或其他移民相关事务最特殊的一点在于，它们是由人力资源部及内政部共同负责，而后者是最终决策单位。这可以从数个事件中看出，包括1964年移民事项从外交部转交给内政部负责、设立由内政部主导的招聘移工内阁委员会，以及申请招聘移工事项集中在内政部等。这些行政工作的安排及划分显示叻与非公民有关的事项，都与国内安全紧密相关。
我们必须质问为何大马政府会一方面进行上述的妥协，但一方面却对非公民群体施加愈加严厉的惩罚行措施？依据作者观察，国内越加严重的排外主义情绪显示了一种焦虑。这种焦虑也与国家共同体与选举连接起来，而担忧有“幽灵选民”会投票给当朝执政政府是其中一例。这种因非公民引起的焦虑，犹如Sankaran Krishna（1999）所指出的，后殖民国家的精英试图模仿西方的单一国族国家形式，试图把自身国家的多元文明化整为简洁、统一、阳刚气质、井井有条的国族国家样貌。也因为如此，在非公民的论述上，大马政府以界定的国族国家样貌，不断强调非公民可能会带来的政治、经济及文化上的威胁。从这个角度看，这些威胁必须加以控制或消除，以保持国族国家某种的完整。
这样的焦虑则化为安全化（Securitization）的行动——一种认为社会某种现实具备威胁性的论述，并且说服公众动用各式资源加以应付的行为——来获得某种补偿。这些都可以在当局以愈加军事化的方式管理移民事物（包括设立移民厅自身特别队伍）、移民执法重心放在自身国界内（逮捕“非法”非公民等）及在全国设立14座移民厅扣留所中看出。
受上述种种因素影响，大马公民与非公民的划界距离越加扩大。这种自殖民时期开始对种族及公民的划分，在国族主义及经济发展妥协而成的现代化的移民管制中，重新复制了殖民时期对于人口“分而治之”技术，以期能剥削外来劳动力来支撑经济增长。另一方面，由大马政府带起的非公民论述以及长期的种族化操作，也简易地把非公民视为是一项必须严加管制的项目，使得在大马的非公民也遭受各式污名。
这些因素也在现在的疫情管制中出现。今年4月以后，在大马政府对待非公民的态度与行动中，我们可以看出政府虽明白必须照顾非公民的就医需求，然而由于移民政策背后排外的思维仍存在，因此操弄非公民群体较容易受感染，来合理化大型逮捕的行为，无视各个“非法”非公民所处状态而一律押进扣留所并最终遣返回国。大马政府同时也开始以国内失业率提高为由，进一步合理化遣返及冻结招聘移工的行动，无视这些失业人口未必能马上取代移工被遣返后工作缺口的可能。
另一方面，作者也察觉到人们似乎忘记了也正是这些非公民群体，尤其是移工，在疫情期间也仍然一样从事生产工作，提供疫情期间的必需品给国内或国外。这些现象包括了从事农业的移工、在口罩或其他卫生产品工厂工作的移工，以及自行组织起来为国内医护人员煮食或缝制个人防护用品的难民等。
这让作者联想到Crinis（2005）把大马公民与非公民群体的关系形容为“你熟悉的恶魔”（The Devil You Know），然而作者却认为实际情况或更像是“你所需的人”，因为如果没有他们，大马经济或许会失去至少15%的劳动力。也因为如此，作者认同大马有必要重整对于非公民的态度及行动，但除了认识到他们作为人的基本权益之外，也要深刻认知到我们对于迁移及非公民的认识，必须超越殖民者、国族主义或经济利益的观点，并看到在这些非公民背后，是一个活生生，有梦想及欲望的人。
参考资料：
1. Crinis, V. (2005). The devil you know: Malaysian perceptions of foreign workers. Humanities & Creative Arts, 39, 22.
2. Gungwu, W. (1985). MIGRATION PATTERNS IN HISTORY-MALAYSIA AND THE REGION. Journal of the Malaysian Branch of the Royal Asiatic Society, 58(1), 43–57.
3. Kanapathy, V. (n.d.). Vijayakumari Kanapathy-Controlling Irregular Migration-The Malaysian Experience.pdf.
4. Kaur, A. (2008). Managing Labour Migration in Malaysia: Guest Worker Programs and the Regularisation of Irregular Labour Migrants as a Policy Instrument. Asian Studies Review, 38(3), 345–366. https://doi.org/10.1080/10357823.2014.934659
5. Surak, K. (2013). Guestworkers: A Taxonomy. New Left Review, 84, 84–102.
6. Wong, D. (2006). The Recruitment of Foreign Labour in Malaysia: From Migration System to Guest Worker Regime. In A. Kaur & I. Metcalfe (Eds.), Mobility, Labour Migration and Border Controls in Asia (pp. 213–227). Palgrave Macmillan UK. https://doi.org/10.1057/9780230503465_11
参考书目：
Krishna, S. (1999). Postcolonial Insecurities: India, Sri Lanka, and the Question of Nationhood (Vol. 15). University of Minnesota Press. Retrieved from https://www.jstor.org/stable/10.5749/j.ctttt8vt
Micheaux, E. L. (2017). The Development Of Malaysian Capitalism-From British Rule To The Present Day. (S. Zanolin, Trans.) Petaling Jaya, Selangor, Malaysia: Strategic Information and Research Dvelopment Centre .
Ong, A. (2010). Spirits Of Resustance And Capitalist Discipline-Fatory Women In Malaysia . New York: State University Of New York press, Allbany.
作者简介：
岑建兴，关注移工及难民等权益。现就读台湾国立交通大学亚际文化研究硕士。
